Juni 2006
Adviesnr. 300
Serie 2006, nr. 09
over de TOEKOMSTVISIE IJMEER
Aan:
Het Gemeentebestuur van Amsterdam
ADVIES van de ARS over de TOEKOMSTVISIE IJMEER
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING en AANBEVELINGEN 3
I. INLEIDING 4
II. VISIE OP DE METROPOOL 4
III. ONTWIKKELINGSSTRATEGIE 5
1. De kwetsbaarheid van één scenario
2. IJmeerverbinding
3. Woonmilieus
IV. INFRASTRUCTUUR 6
1. Kwaliteitssprong openbaar vervoer
2. De Verbinding tussen Amsterdam en Almere: achterstallig onderhoud
3. Nieuwe infrastructuur
V. HET WATERPARK EN DE GROEN-BLAUWE OPGAVE 7
COLOFON
Over de ARS
De Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling is sinds 1957 een onafhankelijk
adviesorgaan van de gemeente Amsterdam en geeft (gevraagd en ongevraagd)
adviezen aan het centrale stadsbestuur van Amsterdam en de verschillende
stadsdeelbesturen. De adviezen handelen over vraagstukken als: stedebouw,
ruimtelijke ordening, economie, volkshuisvesting, verkeer & vervoer en openbare
ruimte.
Dit advies is op 26 april 2006 vastgesteld door de plenaire ledenvergadering van
de ARS.
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met
bronvermelding.
ARS-adviesnr.300 , serie’06, nr.09
SAMENVATTING en AANBEVELINGEN van het ARS-advies over de TOEKOMSTVISIE IJMEER
Samenvatting
In de Toekomstvisie IJmeer presenteren de gemeenten Amsterdam en Almere samen
met de provincies Noord-Holland en Flevoland, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer
en de ANWB een gezamenlijk plan voor het IJmeer. De visie schetst een
grootschalige ontwikkeling waarbij Almere de kans krijgt om zich westwaarts
richting Amsterdam te ontwikkelen, terwijl tegelijkertijd de kwaliteit van het
natuurgebied IJmeer duurzaam moet verbeteren. Deze groei van Almere is
belangrijk voor de economische ontwikkeling van de regio in verband met de
internationale concurrentiepositie.
De grote waarde van dit stuk is dat er nu een gezamenlijke visie ligt, gebaseerd
op reële trends, die een groot aantal aspecten in zich draagt van de
problematiek van de regio, zoals infrastructuur, ecologie en de
woningbouwopgave, waardoor gestructureerde discussie mogelijk is.
De aanpak van de visie kent echter een afbreukrisico door koppeling van
stedelijke ontwikkeling van Almere en aanleg van een verbinding door het IJmeer
aan de ecologische verbetering waarbij het één als voorwaarde voor het ander
wordt gesteld.
De ARS constateert dat er weliswaar voortvarend, maar niet altijd even goed
doordacht keuzen zijn gemaakt. Navolgende aanbevelingen leggen de vinger op een
aantal tekortkomingen in de Toekomstvisie IJmeer. De ARS beveelt aan, waar
mogelijk, de plannen aan te vullen of aan te passen en zonodig te faseren om
nadere studie naar bepaalde aspecten (alsnog) mogelijk te maken.
Aanbevelingen
1. De keuze voor de ontwikkeling van Almere in westelijke richting met een
stedelijk woonmilieu is in de Toekomstvisie zeer prominent gemaakt. De ARS
beveelt aan de gevolgen van deze keuze op twee punten nader te onderzoeken:
1a. Hou bij de ontwikkeling van de woonmilieus rekening met het feit dat iedere
stad zijn eigen kwaliteiten heeft die complementair zijn aan andere steden in de
regio. Regionaal denken op de woningmarkt betekent ook regionaal casten;
1b. Doe onderzoek naar meerdere scenario’s voor de ontwikkeling van het IJmeer.
Daarbij zijn maximaal behoud van het IJmeer in zijn de huidige gedaante én het
IJmeer als onderdeel van een stevige verstedelijkingsopgave de twee uitersten.
2. Ongeacht het scenario is een ecologische verbetering van het IJmeer van groot
belang. Betrek hierbij de problematiek van het waterpeil en zorg voor een
zodanig peilregime dat spontane natuurontwikkeling langs de oevers tot stand kan
komen
3. De ARS vindt het van belang dat Almere zich als zelfstandige stad ontwikkelt.
Zorg daarom dat er ook meer werkgelegenheid in Almere komt zodat een completere
stad kan ontstaan en de externe infrastructuurverbindingen minder eenzijdig
belast worden.
4. Zie af van een wegverbinding door het IJmeer, maar zorg voor een uitbreiding
van de wegcapaciteit op de as Schiphol – Amsterdam – Almere. Zorg
tegelijkertijd voor een kwaliteitssprong van het openbaar vervoer in de
verbindingen van Almere met Amsterdam-Centrum, Amsterdam-Zuid en Schiphol.
5. De noodzaak van een openbaar vervoerverbinding door het IJmeer is afhankelijk
van de scenariokeuze: bij een keuze voor Dubbelstad Amsterdam-Almere is openbaar
vervoer door het IJmeer onvermijdelijk, bij de Conserveringsvariant ligt deze
keuze minder voor de hand.
I. INLEIDING
De groei van Almere is van grote invloed op de ruimtelijke ontwikkeling in de
verre omgeving. De relatie tussen Amsterdam en Almere is daardoor van een andere
orde dan Amsterdam gewend was met “stadsuitbreidingen buiten de stad”. Het
IJmeergebied tussen Amsterdam en Al-mere staat onder druk: het is enerzijds de
logische plek om beide grote steden met elkaar te verbinden; anderzijds is het
een plek van grote landschappelijke en natuurhistorische waarde. Be-slissingen
over weg- en railverbindingen van Almere naar Amsterdam en Schiphol kondigen
zich voor 2006 aan. Erdoorheen of eromheen, dat is de kwestie.
In dit advies neemt de ARS de Toekomstvisie IJmeer onder de loep waarin de
gemeenten Amsterdam en Almere samen met de provincies Noord-Holland en
Flevoland, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en de ANWB een gezamenlijk plan
hebben ontwikkeld voor het IJmeer. De visie schetst een grootschalige
ontwikkeling waarin Almere zich westwaarts - richting Amsterdam - ontwikkelt
door de aanleg van Almere Pampus, een nieuwe woonwijk in het IJmeer, en
tegelijkertijd de kwaliteit van het natuurgebied IJmeer duurzaam verbetert.
Daarnaast moet de vervoersrelatie tussen Almere en Amsterdam verbeterd worden
door de aanleg van een verbinding door het IJmeer.
De grote waarde van deze visie is dat er nu een gezamenlijke visie ligt waarin
een groot aantal aspecten van de problematiek waar de regio voor staat aan de
orde komt. Hierdoor is een gestructureerde discussie mogelijk over
infrastructuur, ecologie en de woningbouwopgave.
II. VISIE OP DE METROPOOL
De verstedelijkingsopgave van Amsterdam is niet los te zien van de regio. In
zijn advies over het Structuurplan Amsterdam constateerde de ARS in 2002 dat er
nog geen goede aansluiting was tussen stad en regio. Amsterdam en regionale
partners komen nu over de brug. Het verheugt de ARS dat met deze Toekomstvisie
en de diverse Noordvleugelconferenties de aansluiting nu be-stuurlijk wordt
gezocht.
De woningbouwopgave voor de Noordvleugel van de Randstad met 150.000 woningen
tot 2030 is aanzienlijk. Voor de economische ontwikkeling en de internationale
concurrentiepositie van de regio is de groei van Almere van groot belang
aangezien de mogelijkheden voor de woningbouwopgave in Amsterdam en elders in
de regio beperkt zijn. Een voorwaarde voor groei is een goede ontsluiting van
Almere, zowel via de weg als met het openbaar vervoer. Een tweede voorwaarde is
het versterken van de recreatieve en landschappelijke betekenis van het IJmeer
als vestigingsfactor.
De ARS vindt het van belang dat Almere zich als zelfstandige stad ontwikkelt. Op
dit moment blijft de groei van de werkgelegenheid in Almere achter bij de groei
van het aantal inwoners.
Door deze scheve woon-werkbalans zijn inwoners van Almere (meer dan anderen in
de regio) afhankelijk van lange afstandverbindingen. Hoewel het met de
beschikbare sturingsmiddelen onmogelijk is het wonen en werken volledig in
balans te brengen, kan de capaciteit in de tegen-spits beter worden benut door
meer bedrijvigheid naar Flevoland te trekken. Zo kan de doorgroei van
Luchthaven Lelystad de lokale economie versterken en tegelijk Schiphol ontlasten.
Voorwaarde voor het aantrekken van bedrijvigheid is wel dat Almere een (veel)
centralere positie in regionale en nationale netwerken krijgt. Hierdoor kan
tevens een te eenzijdige focus van Almere op Amsterdam worden voorkomen.
III. ONTWIKKELINGSSTRATEGIE
1. De kwetsbaarheid van één scenario
De Toekomstvisie presenteert zichzelf als een totaalpakket waarbij een
westwaartse ontwikkeling van Almere met Almere-Pampus en de aanleg van een
IJmeerverbinding gekoppeld worden aan de verbetering van de recreatieve en
ecologische kwaliteit van het IJmeer. Doordat het één als voorwaarde voor het
ander wordt gesteld, heeft de aanpak van de Toekomstvisie een groot
afbreukrisico (mede door de koppeling aan andere majeure Noordvleugelitems). Het
lijkt op ouderwetse blauwdrukplanning: meer een dictaat dan een proces van
afweging en optimalisatie.
De Toekomstvisie erkent dit gevaar: “In theorie vraagt het IJmeer op termijn om
één integrale langetermijnbesluit van rijk en regio. Dit zal nooit gebeuren. In
de finale besluitvorming over het IJmeer zal specifieke aandacht moeten worden
besteed in het ‘slim’ opknippen van de IJmeeropgave in fasen, gebieden en
departementen, waarbij het eindbeeld, de grote schaal en de integraliteit
geborgd blijven” (p.55).
Het Waterpark IJmeer is een interessante metafoor voor de ecologische en
recreatieve invulling van het IJmeer, die echter weinig wordt geconcretiseerd.
Financieel gaat die koppeling niet lukken, constateert de Toekomstvisie dan ook
zelf al: “Het is dus een utopie om een groenfonds uitsluitend vanuit de
woningbouwexploitatie van Almere Pampus te voeden”. Mede hierom zet de ARS
vraagtekens bij de stelling van de toekomstvisie, die luidt: zonder ecologische
kwaliteitssprong geen stedelijke schaalsprong en vice versa.
2. IJmeerverbinding
Met de aanleg van een nieuwe verbinding door het IJmeer zijn grote investeringen
gemoeid. Alleen al daarom wijst de ARS erop dat gezocht zal moeten worden naar
oplossingen die optimaal zijn waar het gaat om het creëren van vervoerswaarde en
het tegelijkertijd behouden van bestaande ecologische en landschappelijke
waarden. De ARS ziet op dat punt twee mogelijke alternatieven:
A. Verstedelijkingsvariant: Dubbelstad
Als de keuze wordt gemaakt Almere vooral in Amsterdamse richting te ontwikkelen
als een dicht bebouwd stedelijk milieu dat deel gaat worden van de metropolitane
netwerkstad, dan is een rechtstreekse verbinding via het IJmeer onvermijdelijk.
De gevolgen van de aanleg van een IJmeerverbinding zijn naast aantasting van de
weidsheid van het IJmeer ook dat er condities voor verdere verstedelijking in
het meer geschapen worden. De consequentie daarvan is dat het concept Waterpark
niet slaat op het huidige IJmeer, maar gezien moet worden als een ontwerpopgave
voor een waterrijk gebied in de as Amsterdam-Almere, dat een stedelijke
ontwikkeling bedient die zowel een IJmeerverbinding van vervoerswaarde, als het
Waterpark van klanten en kostendragers voorziet.
B. Conserveringsvariant: een open IJmeer
Een andere optie is dat Almere minder intensief in de richting van Amsterdam en
met meer na-druk dan in de huidige plannen ook in oostelijke richting wordt
ontwikkeld. Hiermee komt de verbinding door het IJmeer in een ander daglicht te
staan.
In deze optie zou er ook meer aandacht kunnen zijn voor de Utrechtse regio waar
een groot deel van de pendel vanuit Almere op dit moment al naar toe gaat.
Daarmee staan we wat het IJmeer betreft voor de principiële keus: Almere mee
ontwikkelen als functionerend onderdeel van de metropool, of het IJmeer zo veel
mogelijk in tact laten.
De ARS wil in dit stadium ten aanzien van deze alternatieven geen keuze maken en
beveelt het gemeentebestuur en ROA / Noordvleugel aan deze alternatieven verder
te onderzoeken op effecten voor woningbouw, economie, mobiliteit en milieu.
3. Woonmilieus
In de Toekomstvisie wordt gekozen voor een grote buitendijkse ontwikkeling van
Almere Pampus. Om meer variatie in de woonmilieus van Almere aan te brengen en
vooral ook om als drager te dienen voor een kostbare nieuwe vervoersverbinding
moet deze nieuwe wijk in het IJmeer een stedelijk woonmilieu met hoge
dichtheden aan het water krijgen. De ARS betwijfelt of er in het huidige Almere
vraag zal zijn naar dit soort woonmilieus.
Met Almere Pampus wordt namelijk ingezet op een doelgroep die vergelijkbaar is
met het Oostelijke Havengebied en IJburg in Amsterdam. De vraag is echter of
deze ooit naar Almere zal komen. Imago, centraliteit en hoogwaardige
voorzieningen zijn voor deze doelgroep cruciaal en deze ontbreken in Almere.
Regionaal denken betekent ook regionaal casten. Iedere stad heeft zijn eigen
kwaliteiten die complementair zijn aan andere steden in de regio. Almere
onderscheidt zich met rust, ruimte, betaalbaar en een auto voor de deur.
Amsterdam bevindt zich aan het andere uiterste van het spectrum. Om in Almere
Pampus hetzelfde te willen als op IJburg is, denkend vanuit het palet aan
woonmilieus, in de Amsterdamse regio dus ongewenst. Er kan wel duur gebouwd
worden in Almere, maar dan moet het in lage dichtheden en vrije kavels. Kortom,
veel minder woningen dan de Toekomstvisie voorziet, veel lagere dichtheid en
dus ook veel minder draagvlak voor openbaar vervoer.
Een bijkomend probleem is dat het bouwrijp maken zeer kostbaar zal zijn
aangezien Almere Pampus op een van de diepere delen van het IJmeer zal worden
aangelegd.
IV. INFRASTRUCTUUR
1. Kwaliteitssprong openbaar vervoer
De ARS onderschrijft de noodzaak van een kwaliteitssprong voor het openbaar
vervoer op de as Schiphol-Amsterdam-Almere (en Lelystad, indien hier de
luchthaven uitbreidt). Dit kan nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden openen, maar
alleen als het openbaar vervoer aanzienlijk meer capaciteit en snelheid biedt
dan nu en er voldoende verknoping is met de verschillende openbaar
vervoersystemen en autonetwerken.
Op de korte en middellange termijn kunnen op de as Almere - Amsterdam
oplossingen gevonden worden door het verruimen van de bestaande
railinfrastructuur in snelheid en baanvakcapaciteit en/of nieuwe
vervoersconcepten in bestaande corridors. Ook het openbaar vervoer over het
water kan een oplossing zijn.
2. De Verbinding tussen Amsterdam en Almere: achterstallig onderhoud
De weginfrastructuur tussen Schiphol-Amsterdam en Almere is achtergebleven bij
de groei van Almere enerzijds en Schiphol/Zuidas anderzijds. Los van de vraag of
er nieuwe verbindingen door het IJmeer worden aangelegd, zal hier dus een
inhaalslag gemaakt moeten worden. De ARS pleit ervoor eerst knopen door te
hakken rondom de A6-A9 discussie. Noodzakelijke uitbreiding van wegcapaciteit
kan gevonden worden in verbreding of verdubbeling van de Hol-landse brug, de A1
en de Gaasperdammerweg (stroomlijnvariant) of A6-A9 (tunnelvariant).
Een deel van de congestieproblematiek op het rijkswegennet wordt veroorzaakt
doordat het korte afstandsverkeer het lange afstandsverkeer in de weg zit.
Verbreding van bovengenoemde rijkswegen komt de korte afstandsreiziger net zo
ten goede als de lange afstandsreiziger. Dit probleem is alleen op te lossen als
er een duidelijker onderscheid komt tussen hoofd- en onder-liggend wegennet. De
ARS heeft in het verleden al vaker gepleit voor het ontvlechten van deze
verkeerstromen en pleit er voor dit nu te onderzoeken. De Vereniging
Deltametropool heeft re-centelijk in haar rapport “Deltaplan Bereikbaarheid”
eveneens voorstellen in die richting gedaan.
Als de verbindingen op de as Schiphol – Amsterdam – Almere op orde zijn, moeten
mogelijkheden tot een forse verbetering van de verbindingen (OV èn weg) tussen
Almere en Oost- en Zuid-Nederland serieus verkend worden.
3. Nieuwe infrastructuur
De vraag of er nieuwe infrastructuur moet komen door het IJmeer en zo ja, langs
welk traject en in welke vorm, is afhankelijk van de te kiezen
ontwikkelingsstrategie. Het beantwoorden van de vraag kan daarom niet los worden
gezien van de in de in hoofdstuk III.2 genoemde keuze tussen de
verstedelijkingsvariant (A) en de conserveringsvariant (B). De ARS vindt het
niet verstandig de vraag te willen beantwoorden vóórdat deze alternatieve
scenario's grondig op hun effecten zijn onderzocht en uitgewerkt. Als er toch nu
al prioriteiten gesteld moeten worden ten behoeve van het reserveren van gelden
voor toekomstige ontwikkelingen, dan pleit hij voor een openbaar
vervoerverbinding.
Nieuwe infrastructuur ten behoeve van verkeer over de weg mag zeker niet
verwaarloosd worden, maar zal ondersteunend moeten zijn voor de te kiezen
ontwikkelingsstrategie en er zal daarbij een duidelijk onderscheid gemaakt
moeten worden naar te kiezen wegcategorieën. De ARS is mede daarom geen
voorstander van een wegverbinding via het IJmeer zoals voorgesteld in de
Toekomstvisie, nog los van de daarmee gemoeide kosten en de visuele verstoring
van het IJmeer. Deze weg zal van regionale betekenis zijn en zal niet ingericht
worden als snelweg op bovenregionaal niveau. Zo'n weg is echter de kortste
verbinding van het toekomstige zwaartepunt van Almere met Amsterdam en zal hoe
dan ook meteen veel doorgaand verkeer naar zich toe trekken zonder daartoe
uitgerust te zijn. Hierdoor zal ernstige filevorming optreden en zal de
belasting voor de woongebieden die hij passeert groot zijn.
V. HET WATERPARK EN DE GROEN-BLAUWE OPGAVE
De ARS onderschrijft de intenties die in het begrip Waterpark zijn vervat om de
natuurwaarden en de recreatieve waarde te versterken. Een Waterpark van formaat
kan voorzien in de behoefte aan ruimte, rust en recreatie in een groeiende
Noordvleugel. De ARS is echter van mening dat de ecologische en recreatieve
ambities te weinig uit de verf komen. De Toekomstvisie stelt de ecologische
kwaliteitsverbetering als voorwaarde voor de stedebouwkundige voorstellen
(Amsterdam – Almere). De ARS vindt het in dit verband een gemis dat in de
Toekomstvisie geen aandacht wordt besteed aan het peilregime in het IJmeer en
het Markermeer.
Een van de redenen waarom “spontane” natuurontwikkeling aan de oevers van het
Marker- en IJmeer tot dusver niet tot stand is gekomen, en waarom het IJmeer
voornamelijk “harde”, ongastvrije oevers heeft, ligt in het zogenaamde
omgekeerde peilregime. Dit houdt in dat, in tegenstelling tot een natuurlijk
regime, ’s zomers het peil hoog wordt gehouden (om de landbouw in Holland te
bevloeien), en ’s winters laag (om de neerslag te bergen).
Dit probleem zal op nationale schaal moeten worden opgelost, wil er een
natuurlijk peilregime kunnen worden ingesteld, dat natuur en recreatie kansen
biedt.
De bevloeiingsbehoefte van de landbouw zal voor een deel kunnen worden opgelost
door buffering in de nabijheid van de vraag. Gezien de wateropgaven die uit de
klimaatverwachtingen voortvloeien, zal het IJmeer echter ook in de toekomst in
de bergingbehoefte moeten voorzien.
In dat perspectief zou een regime ingesteld kunnen worden met ’s winters en in
het vroege voorjaar laag water en oplopend naar hoog water in de zomer. Dat kan
in het voorjaar een natuurontwikkeling op gang brengen die oevervegetatie
mogelijk maakt, slib vangt en een helderder water oplevert.
De ARS vindt daarom dat er meer behoud- en ontwikkelingsopties voor het IJmeer
in de huidige omvang en met het huidige gebruik moeten worden verkend. Wanneer
de bebouwing het meer nadert en dichtheid en volume toeneemt, neemt ook het
contrast met de leegte, de rust en het licht van het IJmeer toe. Deze waarde
hoeft niet gemaakt te worden, hij is er al.
Mw. E. Eshuis (voorzitter) H. Grünhagen (secretaris)